Аналіз «Палермського Протоколу». Частина 2. Проблема слабкого механізму імплементації

Продовження перекладу аналітичного дослідження Анни Терези Галахер за наслідками імплементації «Палермського протоколу».

Частина 1 перекладу 

Частина 3 перекладу

Проблема слабкого механізму імплементації

Потужний і надійний міжнародний механізм дотримання прав людини по праву вважається одним з найважливіших аспектів міжнародного правового регулювання, і торгівля людьми не є винятком. На жаль, незважаючи на те, що Протокол про торгівлю людьми займає центральне місце в якості правового документа в цій області, він програє на цьому фронті, діючи під дуже слабким контролем робочої групи держав-учасників, прив’язаних до ширшої Конференції сторін Конвенції ООН проти Транснаціональної організованої злочинності і її Протоколів (UNTOC). 25)

Робоча група ні в якій мірі не прирівнює себе до договірного органу з прав людини або еквівалентного органу щодо дотримання прав.

Вона не розглядає доповіді держав-учасниць про здiйснення Протоколу.

Вона не дає рекомендацій окремим державам-учасникам, не бере участі в конструктивному діалозі і не взаємодіє з державами-учасниками будь-яким значущим чином.

Ще одна корисна відмінність полягає в нинішній суперечці з питання про участь неурядових організацій (НУО) в її сесіях, що вважається само собою зрозумілим у рамках системи прав людини. Деякі держави рішуче виступають за відкриття сесій для сторонніх. Однак, інші рішуче виступають проти цього. Існують також серйозні заперечення проти пропозицій про посилення наглядового механізму, пов’язаного з UNTOC. 26) Зокрема, держави-підписанти Протоколу про торгівлю людьми, як видається, не відчувають великого бажання до створення іншого механізму моніторингу, який став би переповненим і оспорюваним полем для дискусій.

Проте, в рамках цих обмежень Робоча група досягла певного прогресу, особливо у роз’ясненні основних положень Протоколу про торгівлю людьми і підтвердження того, що зобов’язання держав-учасників в області прав людини виходять далеко за рамки мінімальних положень Протоколу. Наприклад, Робоча група відзначає, що державам-підписантам слід надавати жертвам торгівлі людьми гарантовану негайну підтримку і захист незалежно від їх участі в процесі кримінального правосуддя. 27) Ця рекомендація виходить за рамки строгих вимог Протоколу і вносить важливий внесок в приведення цього документа у відповідність з міжнародним консенсусом, що формується щодо необхідності забезпечення негайного захисту і підтримки жертв, не обумовлених їх співпрацею з органами кримінального правосуддя. 28) Інше питання стосується спірного пункту про некараність та непритягнення до відповідальності за злочини, пов’язані зі статусом. Хоча в Протоколі нічого не говориться з цього питання, Робоча група слідувала Принципам і керівним положенням Організації Об’єднаних Націй, що стосуються торгівлі людьми, а також Європейського законодавства, рекомендуючи державам-підписантам розглянути питання про те, щоб не карати або не переслідувати осіб, які стали жертвами торгівлі людьми за незаконні дії, вчинені ними безпосередньо внаслідок їх положення в якості жертв торгівлі людьми або коли вони були змушені до вчинення таких незаконних дій. 29)

Робоча група підтвердила необхідність застосування правозахисного підходу до ряду положень Протоколу, включаючи вимогу про те, щоб держави-учасники займалися проблемою попиту, пов’язаного з торгівлею людьми. 30)

Ще одне істотне досягнення Робочої групи пов’язано з її підтримкою серії досліджень, присвячених вивченню того, що вона називає проблематичними концепціями у визначенні торгівлі людьми міститься в Протоколі. Ця робота багато в чому допомогла пролити світло на практику кримінального правосуддя по боротьбі з торгівлею людьми на національному рівні, а також забезпечила таку необхідну концептуальну ясність для держав і міжнародного співтовариства. 31)

На щастя, зовнішні зміни сприяли пом’якшенню негативного впливу слабкого механізму дотримання Протоколу. В рамках європейської системи, наприклад, щодо 42 держав, які є сторонами Конвенції Ради Європи, діє суворий механізм нагляду, який передбачає відвідування країн для проведення оцінки. 32)

Договірні держави, звичайно, оцінюються за цим документом, а не за Протоколом про торгівлю людьми. Разом з тим між ними існує тісний взаємозв’язок, а додаткові заходи захисту, передбачені в першому, роблять його механізм оцінки ще більш цінним інструментом з точки зору прав людини.

Як зазначалося раніше, за останнє десятиліття увагу, яку приділяє міжнародна правозахисна система проблемі торгівлі людьми, різко зросла, чому сприяла зростаюча обізнаність про міжнародне право в області боротьби з торгівлею людьми. ЗЗ) Рада з прав людини, 34) договірні органи, 35) Спеціальний доповідач з питання про торгівлю людьми, особливо з торгівлі жінками і дітьми, 36) та інші механізми 37) регулярно звертають увагу на зобов’язання по Протоколу, а також на зобов’язання, які спираються на його основи. Можна очікувати, що нещодавнє прийняття нових документів МОП (Міжнародна організація праці) з питання про примусову працю в якості домашньої прислуги, в яких міститься посилання на Протокол, буде сприяти подальшому зміцненню процесу здійснення Протоколу шляхом включення наглядових органів МОП (ILO) в цю розширену мережу механізмів здійснення.

Односторонній механізм дотримання, створений урядом Сполучених Штатів (США), може бути обґрунтовано підданий критиці з багатьох причин. 38) Однак це також відіграло певну роль у зміцненні основних положень Протоколу про торгівлю людьми; наприклад, щодо того, чи ввели держави кримінальну відповідальність за торгівлю людьми, чи здійснюють кримінальне переслідування і належним чином карають правопорушників, і чи співпрацюють вони один з одним з цією метою.

Звіти по даних темах також з часом зазнали змін, в результаті чого підвищена увага стала приділятися тим недостатньо розвиненим аспектам Протоколу, які згодом були уточнені і розширені, як пояснювалося раніше. Наприклад, в даний час в рамках странових оцінок регулярно розглядається питання про те, яким чином держава, що є об’єктом огляду, розглядає жертв торгівлі людьми в законодавстві і на практиці, приділяючи особливу увагу таким різноманітним питанням, як утримання жертв в притулках 39) для захисту осіб, які стали жертвами торгівлі людьми, які співпрацюють в судовому переслідуванні їх експлуататорів. 40) У звітах також розглядаються, хоча й трохи нерівномірно, глибші структурні проблеми, такі, як корупція в державному секторі, яка безпосередньо впливає на те, як відбувається торгівля людьми і як на неї реагують. 41)

Нарешті, важливо визнати роль все більш активного громадянського суспільства у викритті торгівлі людьми та створені тиску на держави і інші сторони з метою прийняття відповідних заходів. Експлуатація у світовій рибальській промисловості в даний час розглядається урядом США і міжнародними організаціями, 42) але цього вдалося досягти тільки після того, як дослідники і захисники виконали велику роботу по документуванню жахливих зловживань в цій сфері. 43)

Такі НУО, як Verité і Humanity United, проводять поглиблені і цілеспрямовані дослідження, які державним організаціям буде важко повторити. 44) Одна з нових НУО, діяльність якої фінансується в достатку, вступила в конфлікт зі своїм власним механізмом дотримання, що на даному етапі головним чином збирає отримані дані, з тим щоб ранжувати країни від кращих до гірших за «Глобальним Індексом рабства». 45)

Посилання:

²⁵ ‘Report of the Conference of the Parties to the United Nations Convention against Transnational Organized Crime on its fourth session, held in Vienna from 8 to 17 October 2008’, UN Doc. CTOC/COP/2008/19, 1 December 2008, Decision 4/4 (at 11).

²⁶ See, for example, ‘Report of the Conference of the Parties to the United Nations Convention against Transnational Organized Crime on its fifth session, held in Vienna from 18 to 22 October 2010’, UN Doc. CTOC/COP/2010/17, 2010, paragraphs 97—108.

²⁷ Conference of the Parties to the UNTOC, Working Group on Trafficking in Persons, ‘Report on the meeting of the Working Group on Trafficking in Persons held in Vienna on 14 and 15 April 2009’, UN Doc. CTOC/COP/WG.4/2009/2, 2009, paragraph 13(c).

²⁸ See, for example 2011 EU Trafficking Directive, Article 11(3).

²⁹ Ibid., paragraph 12(b). See also Working Group on Trafficking in Persons, ‘Non-punishment and non-prosecution of victims of trafficking in persons: administrative and judicial approaches to offences committed in the process of such trafficking’,UN Doc. CTOC/COP/WG.4/2010/4, 2009.

³⁰ Conference of the Parties to the UNTOC, ‘Report on the meeting of the Working Group on Trafficking in Persons held in Vienna from 6 to 8 November 2013’, UN Doc. CTOC/COP/WG.4/2013/5, 2013, at paragraph 17.

³¹ See further the discussion at Part 4, below.

³² Generally on the structure of this monitoring mechanism see A T Gallagher, The International Law of Human Trafficking, above note 3, pp. 473—477. For detailed information including individual country reports see the official anti-trafficking website of the Council of Europe, retrieved 7 January 2015, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/trafficking

³³ Most clearly set out in the Commentary to the UN Trafficking Principles and Guidelines (see above note 3).

³⁴ For example, above note 24.

³⁵ For example, UN Committee against Torture: Concluding Observations: Estonia, UN Doc. CAT/C/EST/CO/5, 2013, paragraph 13; UN Committee on the Rights of the Child, Concluding Observations: Afghanistan, UN Doc. CRC/C/AFG/CO/1, 2011, paragraph 73; UN Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Concluding Observations: Saudi Arabia, UN Doc. CEDAW/C/SAU/CO/2, 2008, paragraphs 23—24. See also UN High Commissioner for Refugees, ‘Guidelines on International Protection: The application of Article 1(A)(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees to victims of trafficking and persons at risk of being trafficked’, UN Doc. HCR/GIP/06/077, 2006.

³⁶ For a detailed reflection on the impact of the Trafficking Protocol on the work of the mandate see the Special Rapporteur’s ‘[s]tocktaking exercise on the work of the mandate on its tenth anniversary’ contained in ‘Report of the Special Rapporteur on Trafficking in Persons, Especially Women and Children, Joy Ngozi Ezeilo’, UN Doc. A/HRC/26/37/Add.2, 2014 (hereinafter Special Rapporteur on Trafficking: 2014 Stocktaking Exercise).

³⁷ For example, ‘Report of the Special Rapporteur on Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, Manfred Nowak’, UN Doc. A/HRC/7/3, 2008, paragraphs 56—58.

³⁸ A T Gallagher, ‘The trafficking watch list may be flawed, but it’s the best measure we have’, The Guardian, 27 June 2014, retrieved 8 July 2014, http://www.theguardian.com/global-development/poverty-matters/2014/jun/27/human-trafficking-watchlist-report

³⁹ See, for example, the Malaysia country report in the US Department of State, Trafficking in Persons Report 2014, p. 260, retrieved 7 January 2015, http://www.state.gov/j/tip/rls/tiprpt/

⁴⁰ See, for example, the Ireland, Kazakhstan and Paraguay country reports: ibid., pp. 214, 226, 310.

⁴¹ See, for example, the Azerbaijan and Thailand country reports: ibid., pp. 85—87, 372—376.

⁴² See, for example, the New Zealand and Taiwan country reports: ibid., pp. 291–293, 368; and International Labour Conference, ‘Caught at Sea’.

⁴³ In relation to trafficking in New Zealand’s fishing fleet see, for example, C Stringer, G Simmons & D Coulston, ‘Not in New Zealand’s waters, surely? Labour and human rights abuses aboard foreign fishing vessels’, New Zealand Asia Institute Working Paper Series, 2011.

⁴⁴ Verité, ‘Risk Analysis of Indicators of Forced Labor and Trafficking in Illegal Gold Mining in Peru’, 2013; Verité, ‘Forced Labor in the Production of Electronic Goods in Malaysia’, 2014.

⁴⁵ Walk Free, ‘Global Slavery Index 2014’, retrieved 31 January 2015, http://www.globalslaveryindex.org . For a critique of the methodology and approach used by the authors of the Global Slavery Index see AT Gallagher, ‘The Global Slavery Index is Based on Flawed Data—Why does No one Say So?’, The Guardian, 28 November 2014, retrieved 31 January 2015, http://www.theguardian.com/global-development/poverty-matters/2014/nov/28/global-slavery-index-walk-free-human-trafficking-anne-gallagher